易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的难中之难，更是守住不发生规模性返贫底线的重中之重。日前召开的中央农村工作会议将不发生规模性返贫作为“两条底线”之一，体现了党中央对反贫困问题一以贯之的高度重视。多年实践证明，易地扶贫搬迁是解决“一方水土养不好一方人”地区贫困群众脱贫发展问题的根本途径。但易地扶贫搬迁作为脱贫攻坚的头号工程和标志性工程，难度最大、政策性最强，必须汇聚各方面力量。
后续扶持政策
应加快三个维度转型
从国内外移民实践看，保持移民长期稳定并从根本上突破贫困陷阱往往是公共政策的难点。我国新时期易地扶贫搬迁着眼于贫困人口生计改善和全面发展各方面，以及搬迁、稳定、发展全过程，“挪穷窝”与“换穷业”、“拔穷根”并举，打破了贫困陷阱的内生性，有效防止了搬迁“后遗症”。当前，我国易地扶贫搬迁工作进入以做好后续扶持为主的阶段，搬迁群众的生计途径、发展诉求等都发生了重要变化，对搬迁安置阶段的组织动员体系、减贫任务体系和资源保障体系转变提出了新的要求。
要做好易地扶贫搬迁“后半篇文章”，真正实现搬迁群众“稳得住、有就业、逐步能致富”，后续扶持政策需要加快三个维度的转型：从人口动态发展视角，探讨生计改善、社会融入以及人口市民化的整体诉求满足路径;从宏观与微观相结合视角，将安置点融入县域经济发展范畴，探索县域经济发展的系统化支持政策;从全过程视角，按照迁出地、迁入地联动发展思路，提升“人地钱”等要素的匹配性。
发展主体层面，需要从重点扶持个体转向促进“个体—社区—县域”融合发展。易地扶贫搬迁建设阶段主要瞄准搬迁群众个体需求。进入以做好后续扶持为主的阶段后，一方面，要保持已有扶持政策的连续性与稳定性，继续加强搬迁群众的就业扶持、产业培育等，避免政策“断档”造成返迁返贫;另一方面，实现稳得住、能致富的目标，离不开安置点和迁入地县域经济的充分发展。为此，要更加重视安置社区的群体化诉求和嵌入县域的一体化发展需求，促进“个体—社区—县域”融合发展，避免将安置点建成发展“孤岛”。
需求响应层面，从满足生存型需求转向满足多元化发展型需求。有效满足搬迁群众不断增长的发展型需求，客观上要求前期搬迁建设阶段政府全面主导、以“硬件”建设为主的扶持模式和任务体系进行调整，有些超出后续扶持范畴的任务需要结合实施乡村振兴战略和城镇化建设来推进。
要素保障层面，从统筹“人地”关系转向畅通“人地钱”循环。易地扶贫搬迁建设阶段工作重点在于统筹“人”与“地”的关系，进入以做好后续扶持为主的阶段，产业培育、社区治理、人居环境改善等都需要长期大量投入，现有投融资模式难以有效满足要求。解决好“钱”从哪里来的问题，需要创新筹资方式，畅通“人地钱”循环，形成内生发展动力。
后续扶持政策
应重视五个能力提升
从贫困走向富裕，根本上取决于搬迁群众的内生动力和自我发展能力。巩固搬迁建设阶段成果，确保搬得出、稳得住、逐步能致富，后续扶持政策应瞄准五个能力提升，推动实现从外部帮扶转向内生发展。
搬迁群体市场参与能力。贫困不仅仅体现为收入低下，更重要的是可行能力缺失。实施就业帮扶和产业扶持，最终目的是要提高搬迁群众有效参与社会经济生活的能力，并形成自我发展能力。其中，市场参与能力的高低又极为关键。要不断拓宽搬迁群众获得技能的渠道，搭建网络培训平台，组织搬迁群众参加职业技能培训，把以工代赈项目实施与劳动者技能培训、素质提升相结合，不断提升劳动者职业技能水平;同时，也应创造更加公平的就业和创业环境，促进稳定就业。
安置社区的社会治理能力。个体无法脱离集体而孤立存在，集体行动维系着人类社会，但集体行动困境却往往无处不在。从长期看，搬迁群众摆脱贫困走向富裕，不可能完全依赖政府帮扶，也不能仅靠搬迁群众单打独斗“自谋出路”，必须形成强有力的社区组织体系，提升社区治理能力。加强后续扶持，重点应放在推动安置点社区共同体的培育上，补齐社区服务设施短板，提升公共事务集体行动能力，构建开放融合安置社区。
迁入地城镇综合承载能力。不论是从农村搬到农村，还是从农村搬到城镇，搬迁群众生产生活条件的持续改善，都离不开迁入地县域经济的有效承载和辐射带动。为此，需要将易地扶贫搬迁后续扶持与推进新型城镇化建设结合起来，加快推进大型搬迁安置点新型城镇化建设。
特色产业可持续发展能力。产业培育是实现稳定脱贫、逐步致富的关键举措和长久之策。一些深度贫困地区发展基础薄弱，难以支撑扶贫产业项目可持续发展。同时，产业扶持短平快项目多，同质化现象严重;部分产业“外援”依赖明显，靠政府补贴，内生发展动力不足，可持续性不强。为此，需要因地制宜发展乡村产业，从产业扶持、金融信贷、农业保险等方面，健全产业发展生态，完善产业链服务体系，确保成功率和可持续发展，做大做强优势产业。
文化建设引领能力。易地扶贫搬迁一定程度上改变了搬迁群体原有的社会文化结构，带来传统性与现代性的不适应与不协调问题。一定程度上而言，社区文化空间再造甚至比经济生计培育更为重要。重构文化空间既是搬迁群众的诉求，也是推进安置点社区治理现代化的重要内容。后续扶持阶段应更加重视文化建设，有效满足搬迁群众基本文化需求，促进人际和谐，增强安置区凝聚力。
(作者系国家发展改革委产业经济与技术经济研究所研究员)
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