本文摘自《韧性：县乡政府如何运行》

　　我们在某地调研时发现，由于县乡政府本身缺乏维持运转和提供公共服务的常规资金，而各种项目资金又要求专款专用，因此县乡政府不得不整合甚至挪用项目资金。这种行为违背项目资金的使用规定。

　　绝大多数干部并没有将项目资金据为己有，而是用于公共目的 。该行为的产生确实有体制原因。如果监督部门放任不管，可能导致项目资金被挪用的现象更为严重，但若真要追究起来，县乡干部也有冤屈，可能会挫伤干部干事创业的积极性。放任不管不行，监督过严也不可行，便形成了所谓监督悖论。

　　01

　　监督悖论的根源

　　基层干部违规行为的产生，有其体制根源。

　　一是财政体制的问题。

　　在县域，不少单位都是差额财政拨款单位。

　　上级只为这些单位提供一部分预算资金，不足部分需要单位自筹。

　　比如，在年终奖发放上，上级只为乡镇、部门提供发放年终奖的权力(机会)，但是干部年终奖励的资金要由乡镇、部门自筹。

　　如果乡镇、部门无法筹集到资金，即使获准发放年终奖，实际上也无钱可发。

　　乡镇领导的权威受损，干部们的工作积极性也被挫伤。

　　因此，乡镇主要领导面临着巨大的资金筹集压力。

　　M镇镇长说：

　　“我跟书记两个人，一睁眼，就想怎么找钱。”(访谈笔记)不过，让人疑惑的是，尽管各乡镇、部门多多少少都存在资金缺口，有的缺口还非常大，乡镇领导也经常抱怨不好筹钱，筹钱的压力很大，但最后似乎所有的缺口都补上了。

　　问题的关键就在于，乡镇、部门是如何填补这些资金缺口的?

　　二是项目体制的问题。

　　项目制是一种理性化的制度设计。

　　它追求治理目标的合理化，通过严密的流程、制度来实现资金投放目标。

　　贫困县具有整合涉农项目资金的权限，但是整合的权限、边界不明确，这导致允许整合的项目资金被整合，不宜整合的项目资金也被整合。

　　此外，有些项目的设计确实与基层社会实际不符，如果严格按照上级的项目规划标准，则项目无法落地实施。

　　县乡政府不得不变更项目计划，将项目资金用于其他地方，这实质上构成了挪用项目资金的行为。

　　在常规财政资金不足的情况下，乡镇要自主发展，自寻出路，自己想办法筹钱。

　　如果乡镇不设法筹钱，就无法满足基本需求(包括发放年终奖)，更谈不上发展、出政绩了。

　　但是， 无论是出于晋升还是其他因素，乡镇领导普遍有打造政绩的动力。

　　要出政绩，要发展，就缺资金。

　　在不允许借债的条件下，乡镇要解决资金问题，要么 “吃项目”，要么自己想办法筹集资金。

　　为确保资金链不断裂，乡镇一般采取以下策略。

　　一是向上级争取工作经费。

　　二是向上级争取项目资金。

　　三是拆东墙补西墙。

　　如此，乡镇才能够维持运转。

　　这些违规行为普遍存在，被上级默许。

　　在县域基层，这些行为具有一定的合法性。

　　基层政府和干部有时会突破财政管理制度的约束。

　　当然，基层干部也必须把握底线，诸如救灾、扶贫、低保、五保的资金是红线，基层干部一般不敢触碰。

　　总之，一方面，上级期待乡镇干部做事情、出政绩。

　　乡镇干部要出政绩，就要发展，要发展就必须要拥有超出上级转移支付的额外资金。

　　另一方面，上级转移支付的资金只能满足乡镇保运转的需求，项目资金跟基层社会实际不符的情况确实存在。

　　当挪用项目资金成为大家的一种默契时，它便成为一种潜规则。

　　违规行为的存在，为日后问责埋下了风险。

　　02

　　弹性问责：违规行为的有限监督

　　财政项目资金都规定了特定用途。只要基层政府整合、挪用，那么审计部门应该不难发现违规行为。尤其是随着财政制度规范化的增强，这些违规行为较容易被发现。

　　对于这些违规行为，上级的基本态度是，审计但不追究 。如果审计部门不进行财务审计，就是渎职、失职。审计之后是否处理，则是上级党委政府和纪检监察等部门的职责。上级纪检监察部门也面临两难抉择：如果全部介入调查处理，那么打击面太大，且不合情理;如果放任不管，那么违规行为可能愈演愈烈，并损及法律制度的权威。所以，上级纪检监察部门一般采取弹性问责的策略，会调查处理部分违规行为，但并不覆盖所有的违规行为。

　　上级一般把握四条底线：一是违规行为的性质不是太严重，没有产生太大的影响，上级没有明令要求调查处理;二是违规整合、挪用的资金被用于公共目的，基层干部没有将资金据为己有;三是违规行为没有触碰红线，没有整合、挪用明令禁止整合的专项资金;四是 不告不理 ，即只要没有人举报，一般不会进行调查。

　　因此，上级进行审计时，即使发现了这些违规行为，也可能因为法不责众而不得不作罢。

　　上级也很清楚，这些违规行为很大程度上是基层体制导致的 ，是基层干部在既定的制度环境下形成的一种默契。

　　这些灰色地带的存在也为基层干部提供了灵活操作的空间，使基层政府在常规财政资金紧缺的情况下也能继续运转、发展，进而出政绩。

　　如果纪检监察部门对这些违规行为一律查处，基层干部既缺乏常规财政资金，又无法从其他渠道获得资金支持，那么很可能催生消极怠工行为。

　　在这些违规行为已成默契的情况下，对基层干部追责也容易让他们“寒了心”，进一步强化他们 “不干没错，干得多错得多”的认知。

　　最终，纪检监察部门只能对这些违规行为采取有限监督的策略。上级明令要求查处、性质严重的违规行为，纪检监察部门必须介入调查，并对有关责任人问责。有的即使被查处问责，上级也可能 “高高举起，轻轻放下”。其他一般的违规行为，上级则采取默认的态度。

　　但基层干部仍然普遍表示出担忧。

　　纪检监督的强化、问责的泛化，增加了基层干部的不安全感。

　　基层干部担心这些违规行为会成为日后的隐患。

　　一旦未来发生变故，曾经的违规行为就成了把柄。

　　毕竟，违规是铁的事实。

　　只要被揭发，涉事的基层干部就难辞其咎。

　　03

　　走出监督悖论的重心放在哪里

　　在违规行为成为一种默契的情况下，如果监督过严，易造成打击面太宽，挫伤基层干部的积极性;

　　如果放任不管，则违规行为加剧，并损及法律制度的权威，监督悖论由此形成。

　　要走出监督悖论，在加强监督、强化法律制度权威的同时，根本出路在于进一步理顺基层体制。

　　国家近年来不断加大对基层干部的监督力度。

　　通过各种制度建设、技术手段强化对基层干部的监控。

　　但是，在基层体制未能理顺、乡镇必须寻求制度外财力来源的情况下，基层的各种违规行为就不可避免。

　　由于乡镇同时面临着发展和财政的双重压力，它们不得不设法甚至违规去寻求各种资源。

　　在乡镇基本需求无法被满足的情况下，越限制、监督，就越倒逼乡镇去寻求额外的资源。

　　上级强化对基层干部的问责，可能因为法不责众而不了了之，有损法律制度的权威，还会使基层干部人人自危，不敢干事创业，进而导致基层干部避责行为的蔓延。

　　监督的初衷是促进基层政府行为合规。

　　当前，自上而下的监督体系不断完善，但是基层的制度体系没有理顺 ，结构性地导致了一些不规范行为。对于这些不规范行为，基层政府已经形成了一套共识(潜规则)。在监督强化的环境下，不规范行为的风险日益增加。由此造成的局面是：一方面，基层体制不断催生不规范行为;另一方面，对基层干部不规范行为的监督问责在不断强化。上级如果将重心放在问责基层干部上，可能会掩盖基层体制/制度体系本身的问题。

　　因此，基层治理现代化转型应该以合理化的制度体系建设为基础，采取疏堵结合的方式，既要监督问责，又要理顺基层体制机制，使基层干部真正拥有干事创业的资源和空间，而监督又更加卓有成效。

　　未来国家的重点应该放在怎样进一步改进财政转移支付制度、项目资金配置和使用制度等方面，使财政资源分配更为合理，为基层提供更为充裕的常规财政资金。

　　最后，需要说明的是，笔者无意为基层干部的违规行为辩护。

　　实际上，基层干部的某些违规行为确实包含主观因素，需要受到严厉监管和惩处。

　　本文主要分析的是由于基层体制未能理顺而导致的违规行为，阐明这一违规行为形成的具体机制，并指出解决这一问题的重点方向所在。

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